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基层法院“执行难”背景下强制执行立法探究

  发布时间:2019-12-18 15:25:00


执行工作,是案件在司法程序的最后一步,也是让人民群众在案件中感受公平正义的最后一环。然而,赢了官司却拿不到钱、让法院生效判决书成“白条”的情形仍大量存在。各种各样的原因综合导致了法院中申请强制执行的案件与多年未执行的案件逐年增多,“执行难”问题已经成为全社会关注的重点问题,这一问题的解决除了需要立法保障和法院自身进行整改外,还需要全社会的共同努力。 

 一、执行工作面临的主要困难 

(一)难以达到当事人的预期 

近年来,法院为破解执行难付出了艰辛的努力,也取得了积极的成效,但与当事人的认同感之间还有一定差距。这其中有法院自身的原因,也有当事人、社会公众对执行工作属性缺乏了解、期望过高等原因。很多当事人认为,只要胜诉了,法院就应该执行,而且要执行到位,不考虑被执行人的履行能力,也不考虑自己面临的法律风险和经济风险。有些当事人缺乏证据意识,提出被执行人有转移财产的行为,但未能提供有效证据,导致法院未能及时控制或追回责任财产,反过来又责怪法院没有尽力。有些当事人对法律关于执行行为的限制缺乏了解,一味要求法院采取这样那样的执行措施,不考虑是否符合法律规定等等。 

(二)难以把握执行强度分寸 

执行中,既要采取各种有效措施强制执行,又要注意文明执行、善意执行。执行力度偏软,可能导致执行不力、消极执行;执行力度过大,可能违背了文明执行、善意执行的要求。由于执行强度的界限比较模糊,分寸很难把握,处理不好容易导致当事人对执行工作不满。把握好执行分寸、执行强度,达到执行的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一,需要执行法官具有深厚的法律功底、丰富的实践经验及较高的政策水平,但目前队伍的整体状况难以达到这一要求,提高执行队伍的综合素质乃当务之急。 

(三)难以打击防范规避执行行为 

近年来,法院执行手段不断丰富、力度越来越大,与此同时,被执行人规避执行的方式方法也不断翻新。比如,有的将自己的存款存到他人名下,或将企业资金存到个人账户中;有的跟法院“躲猫猫”“玩失踪”,隐匿行踪;有的通过“假离婚”、“假诉讼”、“假破产”来逃避债务;有的将法定代表人变更为老年亲属或司机等人员,导致惩戒措施难以奏效;有的企业股权被查封后,变卖企业财产或增资扩股,导致股权价值受损;有的滥用执行异议、复议权,不断提起执行异议或复议拖延执行等。对这些新型规避执行的行为,法院还缺乏有效的打击手段。 

(四)难以建立无财产可供执行案件退出机制 

法院多年来积累下来大量的未实际执结的案件,其中多数处于没有财产可供执行的状态。每年新收的案件中,大约 40-50% 的案件属于无财产可供执行的案件。最高人民法院虽然制定了终结本次执行程序的规范性意见,对此类案件加强管理,但这些案件仍滞留在执行程序,每年积压,雪球越滚越大,法院已经不堪重负。 

(五)难以提升查人找物能力 

网络查控系统功能还要进一步完善,很多财产形式未能实现“查、冻、扣”一体化处理;对土地、房屋等主要财产形式,仅覆盖了部分中心城市、沿海城市、旅游城市;针对保险理财、金融理财等当前社会重要的新型财产形式还没有联网查控。此外,网络查控体系并非万能,面对被执行人通过多开企业账户、大量线下交易等方式转移财产、规避执行的,往往难以奏效,需要借助委托律师调查、审计调查、悬赏执行等线下财产调查手段,形成线上线下强大合力。这些线下手段,十分必要也非常实用,但目前还未全面推广。 

(六)难以发挥执行联动机制 

法院综合治理执行难的大格局基本建立,但还处于起步阶段,效能还未有效发挥。就执行联动机制而言,联而不动问题依然比较突出。 

二、解决执行难问题的几点思考 

(一) 加强素质教育、提高法律意识 

目前在公民中法律意识普遍较为淡薄,这导致被执行人与其身边的亲戚、朋友均缺乏相关的法律意识,不能做到主动配合执行人员进行调查取证与强制执法,甚至干扰执法人员的正常工作,这对执行工作造成了一定的阻碍。另外申请人通常不能意识到举证的重要性,认为执行工作就是法院的全部工作,只要案件被法院受理,自己就只等着拿钱而不去主动举证,这也导致了执行工作的开展不能顺利高效的进行。解决执行难的根本问题在于增强公民法律意识、引导公民知法、护法。部分法院执行申请人,一味地要求法院进行执行,完全不考虑被执行人情况和案件具体情况;部分被执行人则逃避自身应当承担的义务,面对执行采取拖延、躲避、逃脱的态度。由此可见,普法教育的开展已经刻不容缓。国家和法院要让申请人明白,当法院已经严格地按照法律程序采取执法行为之后,即便申请人的权利没有得到完全实现,也不意味着法院没有执行到法律所赋予的职责。 

(二)完善联合惩戒机制、健全社会信用体系 

如何惩治“老赖”是破解“执行难”的一个重点。2013 年,最高人民法院建立失信被执行人名单制度,推动对失信被执行人进行联合惩戒,努力破解规避执行难题,实现让失信被执行人“一处失信、处处受限”。对恶意逃避执行、转移隐匿财产的失信被执行人,依法适用司法拘留、罚款、限制出境等强制措施,坚决打击抗拒执行行为。 形成打击逃避、规避执行行为的强大声势。报告指出,针对传统执行查控模式存在的执行效率低、覆盖财产范围窄、查控人力成本高等难题,最高人民法院建立“总对总”网络查控系统,与公安部、民政部、自然资源部、交通运输部、人民银行、中国银行保险监督管理委员会等16 家单位和3900多家银行业金融机构联网,可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等16 类25项信息,基本实现对被执行人主要财产形式和相关信息的有效覆盖,极大提升了执行效率,实现了执行查控方式的根本变革。建立健全社会信用体系,对解决“执行难”具有基础性作用。 

将解决“执行难”纳入整个诚信体系建设当中,优化执行外部环境,继续完善联合惩戒机制。执行工作涉及生活的方方面面,因此需要公、检、法等各有关部门乃至全社会的共同努力,逐步形成党委领导、人大监督、政府支持、法院主办、社会各方面共同参与的机制。 

要想从根本上解决“老赖”问题,重要的是提升社会公众整体的法律意识,以及加快构建社会诚信机制。提升公众的权利意识,在判决生效后能够主动的去关注案件执行情况以及失信被执行人的财产情况,否则就会出现“案结事不结”的局面,一是提醒群众在与别人发生债权债务关系时记得事先上网查询对方是否在当地的失信被执行人名单; 二是预先给民众敲响警钟,达到一个预防的目的。与其在“老赖”事件发生以后再采取措施解决,不如从源头上防止这样的事情发生。在对群众进行法律宣讲的过程中,不仅能够为法律的完善做准备,同时能够对民众进行法治宣传教育,达到真正法治教育的目的。 

如若社会整体呈现的是不诚信的状态,处在此种信用危机的情况下,自然人之间的借款关系,自然人与银行之间的借贷关系、政府与自然人之间的借款关系都将遭受挑战。因此,从根本上解决“老赖”问题,需要提高公众维权意识,诚信体制的建立也不可缺失。在构建诚信体制过程中,政府应起到表率作用,积极履行法院生效判决,做到“诚信政府”。法治时代亦为权利时代,“老赖”及“被老赖”的问题不仅仅损害的是债权人的利益,更严重的是有损社会信用体系建设,不利于经济发展与贸易往来。通过法律辅之以必要手段解决,重拾公众对法律的信心,加强法律强制力,维护法律公信力。 

(三)执行不能的案件转入破产程序 

为有效解决执行难、市场主体退出难等问题,对企业执行不能的案件转入破产程序,是解决当前执行难题,保证债权人整体利益的必由之路,执行不能而转入破产程序必将是今后对资不抵债企业退出市场的必然程序。 

1.有效化解执行难,提升司法公信力 

近年来执行案件数量暴增,执行难问题已经成为影响司法公信力提高的一个主要因素,审判实践中造成执行难问题的一个主要原因在于大量“僵尸企业”的存在,相当一批资不抵债的执行案件难以正常转入破产程序,许多本应通过破产程序清理的债权债务迟迟停留在执行程序中,执行积案因此居高不下。执行转破产可以解决执行案件“终而不结”的问题,通过启动破产程序从根源上一次性了结涉及债务人的全部执行案件,避免同一生效法律文书陷入反复立案、久执不结的恶性循环。 

2.有效规范市场主体退出机制 

被执行人财产不足以清偿全部债务的,通过破产程序可以对该被执行人的所有交易行为进行严格的审查和追究,通过执行程序与破产程序的衔接,可以防止债务人通过个别执行程序偏袒性还债或逃避债务,从而维护社会信用。对于在执行程序中已经是债务清偿不能的企业,应当让其进入破产程序,股东得以从难以为继的公司中脱身,让市场主体有序退出,对于债务人、债权人还是整个社会利益而言,都具有重要意义。 

3.实现债权公平受偿 

破产债权与执行程序都是特殊的偿债手段,通过国家公权力的介入,强制性的实现债权人的债权。为公平保护债权人利益,对符合破产法规定的企业,有必要进行破产程序,债权申报并经审核确定后均可在破产程序中得到公平有序的集中清偿,消弭了执行程序个别清偿可能损害其他合法债权人利益的问题,公平保护债权人的债权。 

(四)强制执行立法探究 

建立健全相关执行法律,应推动相关强制执行法律的建立与实施,保障执行人员在进行强制执法时能够有法可依,并为其自身提供法律保障,这样既可以规范执行人员强制执法的规范性,又可以保障其自身权利不受到损害,对于恶意赖账的被执行人,也可以采取合法的手段来保障其按时归还债务。也可以制定相关的执行法律,这样可以提高执行人员的工作积极性和工作效率,并对拒绝履行还款义务的被执行人有合法的强制执行手段,保障申请人的合法权益。 

1、《强制执行法》立法的必要性 

民事强制执行是债权人权益的救济途径,能修复被破坏的社会关系。一部完善的《强制执行法》会让民事强制执行的制度运作有法可依,也让执行人员有了操作依据,无法再滥用执行权。我国目前将民事执行的内容规定在《民事诉讼法》中,执行制度只涵盖了34 个条文,仅规定了一些原则性的问题,可操作性不强,还存在面对新情况“无法可依”的尴尬局面。司法实践中民事执行的进行经常举步维艰。此外,由于法律规定的不完善,给了执行人员较大的自由裁量权。目前的法律规定已经无法成为人们行为的底线,也无法面对越来越多特殊情况的发生,更无法适应国际社会的发展趋势。这些问题告诉我们,很有必要制定一部独立的《强制执行法》,为这些问题的解决提供支撑,也为执行人员的行为提供准则,更为执行当事人的权益保驾护航。因此,在我国进行《强制执行法》的立法探索很有必要。 

2、《强制执行法》基本原则 

第一,人民法院依法独立执行原则。法院是我国强制执行的机关,在法院之外的个人、组织和机构则负有协助执行的义务。所以该原则主要是人民法院独立行使执行权,不受到法院之外的任何机构、组织或是个人的干预,避免某些地方保护主义的干扰;第二,执行标的有限原则。人民法院采取的强制执行措施仅仅及于债务人的财产与行为,按照现代文明社会的必然要求,债务人的人身或是人身自由不可以作为执行的客体或是执行标的。在对债务人的财产进行强制执行时,遵循“生存权大于债权”。第三就是执行效率原则。效率是强制执行法的目标之一,也是其重点所在,要更及时更好的保障债权人的权利,我国现阶段就需要提高强制执行的效率。第四,执行公正、公开原则。公正公开是现代民主社会对法律实施的基本要求,公正也是法律的价值本源,是司法的根本属性。第五,协助执行原则。执行需要社会多方面的支持与协助,法院行使执行实施权时经常会受到很多外部因素的制约或干扰,此时就需要当地的机关、机构、组织或是个人的协助来完成法院的执行行为的实施。 

3、《强制执行法》基本属性 

终局性、直接性、威慑性和惩罚性是强制执行权威性的基本要求。强化强制执行的终局性、直接性、威慑性和惩罚性,是基于在中国当前阶段债务人的可信性和财产的透明性仍然不理想的实际情况提出来的,具有很强的针对性。第一、终局性。强制执行是实现当事人权利、确保法律实施的最后一个环节。在进入执行程序之前,当事人已经走过了漫长的争讼之路,因争议而破坏的经济社会关系也长久地处于非正常状态。在强制执行立法中,应把强制执行程序定位为法律争议的“终结者”,并给予相应的制度保障。应明确有给付内容的生效法律文书确定的权利人,不应当被要求去寻求其他法律程序以获得救济。当事人对执行行为不服的,应在执行权的框架下,通过异议、复议、申诉、向上一级法院申请提级执行等途径解决,而不能就此再诉诸诉讼,形成无限循环。第二、直接性。在执行程序中,执行主体可以直接对规避执行、拒绝执行、不予协助等行为作出认定,而不必再导入民事诉讼或刑事诉讼程序认定。就刑事拒执罪而言,针对公安机关没动力管、没人力管等方面的现实问题,以及当事人自身取证能力弱、启动成本高等方面的难处,研究赋予执行机关对拒执罪的侦查权(调查权)。有关主体不履行法定协助义务的,亦应直接通过执行程序解决,而不必另行诉讼。第三、威慑性。威慑性是强制执行权所蕴含的能量,威慑性大就会有事半功倍的效果。一方面,在强制执行法中强化间接执行措施的运用。执行实践表明,债务人转移财产以规 避执行的现象仍大量存在。对此,直接执行措施往往难以奏效,纳入失信名单、限制高消费等间接执行措施反而更容易取得效果。另一方面,强化对抗拒执行、阻碍执行、暴力抗法等妨害执行行为的强制措施。拘留虽然不应当为现代文明社会所倡导,但它强大的威慑作用对民事强制执行的保障功能是无可取代的。因此,建议将拘留继续作为执行程序中对于各类藐视法律权威行为的主要制裁方式,并参照国际通例,将拘留期限提高到三个月以上。而罚款亦可考虑取消或进一步提高上限。第四、惩罚性。如果主动履行和强制执行,对被执行人的结果是一样的,甚至在强制执行过程中还有通过协调和解打折偿还的可能性,无疑会鼓励债务人不履行义务。不履行生效法律文书确定的义务,是一种失德、背约、违法的行为,应当受到严厉的惩罚。应根据“凡赖必惩”、“小赖大惩”的思路,坚持现有的被执行人缴纳迟延履行利息(或迟延履行金)并承担执行成本的做法,并在民事强制执行法中明确并扩大执行的惩罚功能。

 
 

 

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